Si i marrin vendimet BE-ja dhe NATO-ja mbi mbrojtjen?

Në një botë ideale – në formën e saj më të thjeshtuar – Kombet e Bashkuara do të ishin përgjegjëse për çështjet politike globale, Bashkimi Evropian për çështjet ekonomike dhe NATO për sigurinë dhe mbrojtjen. Megjithatë, realiteti është shumë më kompleks dhe bota ideale nuk ekziston.

Politika, ekonomia dhe siguria mbeten të ndërthurura ngushtë, duke përforcuar dhe kushtëzuar njëra-tjetrën. Si rezultat, të gjitha këto organizata angazhohen në aktivitete me natyrë ushtarake, duke kryer operacione dhe misione që synojnë zbatimin ose ruajtjen e paqes – nga helmetat blu të OKB-së deri te aktivitetet e ndryshme ushtarake të BE-së dhe NATO-s që kanë rëndësi globale. Për më tepër, fushëveprimi i aktivitetit të tyre ushtarak shpesh shtrihet gjeografikisht përtej kornizave të traktateve të përcaktuara zyrtarisht, me përjashtim të OKB-së, mandati i së cilës duhet të prekë të 193 shtetet anëtare, që përfaqësojnë shumicën dërrmuese të vendeve të njohura në mbarë botën.

Për këtë arsye, ia vlen të analizohen mekanizmat e vendimmarrjes politiko-ushtarake në organizatat më të afërta me Poloninë – Bashkimin Evropian dhe NATO-n – të cilave u bashkuam vetëm pasi u çliruam nga sfera sovjetike e ndikimit. Këto organizata, ashtu si OKB-ja, sot po përballen me kriza serioze të brendshme: mosmarrëveshje midis shteteve anëtare dhe Brexit-in, marrëdhënie të paqarta midis disa anëtarëve dhe aktorëve të jashtëm, si dhe sfida ndaj themeleve të tyre kushtetuese dhe kërcënime për tërheqje. E gjithë kjo merr një rëndësi të veçantë mes entropisë politike në rritje, luftës në kufirin lindor, mosmarrëveshjeve gjeopolitike mbi Groenlandën dhe pyetjeve në lidhje me kohezionin dhe qëndrueshmërinë.

Arkitektura të ndryshme vendimmarrëse në BE dhe NATO

Në organizatat e mëdha, vendimet përgatiten nga komitete të specializuara përpara se të miratohen në nivelin më të lartë. Kjo vlen edhe për politikën e sigurisë dhe mbrojtjes. Midis dhjetëra komiteteve dhe grupeve të ndryshme pune në BE, këtë rol e luan Komiteti Politik dhe i Sigurisë (PSC), ndërsa në NATO është Komiteti i Politikës dhe Planifikimit të Mbrojtjes (DPPC). Të dy organet veprojnë para miratimit formal të vendimeve brenda Politikës së Përbashkët të Sigurisë dhe Mbrojtjes (CSDP) të BE-së ose brenda NATO-s, megjithatë ato funksionojnë në kontekste të ndryshme institucionale.

Në BE, qëndrimet kombëtare transmetohen nëpërmjet Përfaqësive të Përhershme që veprojnë brenda një ekosistemi pjesërisht mbikombëtar të krijuar nga Shërbimi Evropian i Veprimit të Jashtëm (EEAS), Komisioni Evropian dhe Presidenca e rradhës e Këshillit të BE-së. Në NATO, ky proces zhvillohet gjithashtu nëpërmjet Përfaqësive të Përhershme, por brenda një mjedisi qartësisht ndërqeveritar, me distancë më të madhe midis kryeqyteteve kombëtare dhe Stafit Ndërkombëtar (IS) të NATO-s.

Në të dyja organizatat, formulimi i qëndrimeve dhe vendimeve lind nëpërmjet koordinimit ndërministror kombëtar dhe futet herët në qarkullim nëpërmjet diskutimeve të axhendës, dokumenteve jozyrtare dhe koalicioneve informale. Në BE, ky proces është më i rutinuar dhe i ngulitur në mënyrë procedurale, ndërsa në NATO është më politik dhe i orientuar ngushtësisht drejt mbrojtjes.

Në nivelin e PSC-së dhe DPPC-së, delegatët veprojnë njëkohësisht si përfaqësues të politikës kombëtare dhe si bashkëkrijues të politikës kolektive, megjithëse përpjesëtimet ndryshojnë. Në PSC, ky rol përforcohet nga lidhjet me politika dhe strategji të tjera të BE-së, të tilla si sanksionet, zhvillimi ose politika industriale. Në DPPC, konvergjenca është më e ngushtë dhe më operacionale, e përcaktuar nga planifikimi i mbrojtjes së Aleancës dhe kërkesat ushtarake. Në të dy organet, ndërveprimet e përsëritura nxisin harmonizimin e gjuhës dhe identifikimin e “vijave të kuqe”, megjithëse në NATO marrëdhëniet janë më hierarkike, ndërsa në BE ato janë më egalitare dhe të negociuara proceduralisht.

Hartimi i dokumenteve mbetet një mekanizëm kyç i asimilimit, megjithatë edhe këtu dallimet janë të dukshme. Në BE, përfundimet e Këshillit dhe dokumentet strategjike zakonisht përgatiten nga EEAS ose ekipet e udhëhequra nga Presidenca, të ngulitura fort në logjikën ligjore dhe koherencën institucionale. Në NATO, dokumentet e përgatitura nga Shtabi Ndërkombëtar ose Shtabi Ushtarak Ndërkombëtar (IMS) janë më pak të ngarkuara nga kërkesat ligjore dhe më të orientuara drejt koherences politiko-ushtarake. Në të dyja rastet, përdoren amendamente, korrigjime, rezerva dhe formula kompromisi, por në BE paqartësia konstruktive luan një rol më të rëndësishëm menaxherial, ndërsa në NATO kërkohet saktësi më e madhe – veçanërisht aty ku lindin pasoja ushtarake operacionale ose planifikuese.

Mekanizmat për përshkallëzimin e mosmarrëveshjeve ndryshojnë gjithashtu. Në BE, çështjet e diskutueshme kalojnë nga PSC në Komitetin e Përfaqësuesve të Përhershëm (COREPER) dhe më pas në Këshillin e Punëve të Jashtme (FAC) ose Këshillin Evropian, ku arrihen kompromise. Në NATO, përshkallëzimi ndodh nga DPPC në Këshillin e Atlantikut të Veriut (NAC) dhe më pas te ministrat e jashtëm ose të mbrojtjes, me një hapësirë ​​shumë më të kufizuar për lidhjen e çështjeve përtej sigurisë. Si rezultat, në NATO prioritetet kombëtare peshohen kryesisht sipas rëndësisë së tyre strategjike-ushtarake, ndërsa në BE ato i nënshtrohen një ekuilibri më të gjerë politik.

Transpozimi i vendimeve kolektive në sistemet kombëtare vazhdon në mënyrë të ngjashme, megjithëse jo identike. Në të dyja organizatat, vendimet kthehen në kryeqytete përmes kabllogrameve, informimeve dhe shënimeve koordinuese, dhe zbatimi i tyre është interpretues. Në BE, ky proces filtrohet më fort nga detyrimet ligjore, kërkesa e koherencës me politikat e tjera të BE-së dhe ndikimi indirekt i Komisionit Evropian. Në NATO, është më politik dhe vullnetar, me më pak presion ligjor, por me një presion më të fortë nga kolegët aleatë.

Dallimet më të mëdha shfaqen në fazën e operacionalizimit. Në NATO, planifikimi i mbrojtjes sipas Procesit të Planifikimit të Mbrojtjes (NDPP) të NATO-s, objektivat e forcave, ushtrimet dhe metrikat ushtrojnë presion të drejtpërdrejtë dhe të qëndrueshëm mbi politikat kombëtare, duke e bërë përshtatjen operacionale një mekanizëm kyç disiplinues (siç janë përqindjet e famshme të PBB-së të dedikuara për mbrojtjen). Në BE, instrumente të tilla si Plani i Zhvillimit të Kapaciteteve (CDP), Bashkëpunimi i Përhershëm i Strukturuar (PESCO) ose proceset e gjenerimit të forcave kanë tendencë të çojnë në konvergjencë graduale në vend të përshtatjes detyruese.

Si përmbledhje, si CSDP-ja ashtu edhe NATO-ja bazohen në bashkë-krijimin e politikave në vend të delegimit të kompetencave, në përdorimin e vetëdijshëm të paqartësisë dhe në varësitë që rrjedhin nga gjuha dhe procedurat. Dallimi kryesor është se NATO vepron në një mënyrë më hierarkike, të orientuar drejt mbrojtjes dhe operativisht të detyrueshme, ndërsa BE-ja funksionon përmes një sistemi më procedural, të ngulitur ligjërisht dhe politikisht, në të cilin asimilimi dhe transpozimi në sistemet kombëtare janë më të gjera dhe varen më fort nga konteksti vendas.

Kontrolli civil dhe fizibiliteti ushtarak në kushte konsensusi

Në NATO, të gjitha vendimet merren me konsensus. Bashkimi Evropian vepron ndryshe, duke zbatuar një model të përzier në të cilin procedurat e vendimmarrjes varen nga pesha politike e çështjes dhe ndikimi i saj në sovranitetin e shtetit anëtar.

Në fushën e sigurisë dhe mbrojtjes – që mbulon CSDP-në, PESCO-n dhe angazhimet sipas Nenit 42(7) të Traktatit për Bashkimin Evropian (një ekuivalent i Nenit 5 të NATO-s, megjithëse më i fortë sepse detyron ndihmën) – unanimiteti është rregulli. Shtetet nuk mund të mbivotohen dhe një vendim miratohet vetëm nëse nuk ngrihet asnjë kundërshtim formal. Sistemi plotësohet nga mekanizma konstruktivë abstenimi/çregjistrimi, duke i lejuar një shteti të mos marrë pjesë në një iniciativë të caktuar pa e bllokuar atë.

Në shumicën e politikave të brendshme të BE-së (tregu i brendshëm, mjedisi, transporti, energjia, tregtia), votimi me shumicë të kualifikuar është standardi. Që një vendim të miratohet, ai duhet të marrë mbështetjen e 55% të shteteve anëtare (të paktën 15 nga 27) që përfaqësojnë të paktën 65% të popullsisë së BE-së. Konsensusi mund të jetë politikisht i dëshirueshëm, por nuk kërkohet ligjërisht. Vendimet mund të merren pavarësisht kundërshtimit nga disa shtete.

Midis këtyre modeleve shtrihen fusha veçanërisht të ndjeshme, të tilla si taksimi ose elementë të zgjedhur të politikës buxhetore, ku unanimiteti zbatohet zyrtarisht, megjithëse traktatet lejojnë një kalim gradual në votimin me shumicë.

Në BE, konsensusi në çështjet e mbrojtjes është “pothuajse i detyrueshëm”. Jo të gjithë duhet të marrin pjesë aktive. Në këtë mënyrë, Unioni kombinon mbrojtjen e sovranitetit shtetëror me një aftësi praktike për të vepruar midis atyre që janë të gatshëm dhe të aftë të bashkëpunojnë.

Veçanërisht – veçanërisht në periudhën aktuale të turbulencave politike – ishte Danimarka ajo që për gati tre dekada përdori një klauzolë përjashtimi në çështjet e mbrojtjes. Kjo u shfuqizua më 1 korrik 2022 pas një referendumi, duke i dhënë fund një periudhe në të cilën Kopenhageni mbështetej pothuajse ekskluzivisht te NATO për sigurinë e saj, duke e parë BE-në kryesisht si një projekt politiko-ekonomik. Edhe pse Danimarka vazhdon të mbajë përjashtime të tjera, duke përfshirë ato nga zona e euros dhe nga drejtësia dhe punët e brendshme, përjashtimi ushtarak pushoi së zbatuari. Kjo hapi rrugën për pjesëmarrjen e saj të plotë në Politikën e Përbashkët të Sigurisë dhe Mbrojtjes të BE-së, dhe vendimi u pa gjerësisht si një sinjal i rëndësishëm politik, veçanërisht në kontekstin e sigurisë evropiane pas pushtimit të Ukrainës nga Rusia.

Në modelet e vendimmarrjes konsensuale brenda PSC-së dhe DPPC-së, zbutja e qëndrimit të një shteti anëtar me qëllim arritjen e një marrëveshjeje mund të ndikojë në efektivitetin e mbrojtjes kolektive dhe, tërthorazi, në modelin e mbrojtjes kombëtare. Megjithatë, ky ndikim është kryesisht procedural dhe jo material ose doktrinar.

Në praktikë, një “lehtësim” i tillë rrallë sjell një ndryshim formal në politikën e brendshme. Më shpesh, ai merr formën e udhëzimeve më fleksibile për përfaqësime të përhershme, zbutje procedurale të “vijave të kuqe”, pranim të formulimeve të paqarta ose të kushtëzuara dhe sinjalizim të pëlqimit përmes mungesës së kundërshtimit. Këto veprime zvogëlojnë kostot e konsensusit dhe janë diskursive dhe procedurale në natyrë, në vend që të jenë drejtpërdrejt detyruese.

Megjithatë, me kalimin e kohës, këto praktika mund të grumbullohen në procesin kolektiv të hartimit të politikave. Kur shumë shtete ulin njëkohësisht barrierat e tyre procedurale, dokumentet fillojnë të pasqyrojnë “emëruesin më të vogël të përbashkët”, duke koduar supozime që mbivlerësojnë disponueshmërinë reale politike ose nën-specifikojnë kushtet për përdorimin e mjeteve. Meqenëse ciklet e vendimmarrjes pasuese mbështeten në tekste të dakorduara më parë, lëshimet fillestare përforcojnë varësinë nga rruga. Rezultati nuk është një dobësim i drejtpërdrejtë i aftësive, por rreziku i planifikimit të bazuar në optimizëm procedural në vend të angazhimeve të qarta kombëtare – diçka veçanërisht e dukshme në gjenerimin e forcës për operacione të përbashkëta.

Ky mekanizëm mund të funksionojë edhe në nivel kombëtar. Pranimi i përsëritur i gjuhës së kompromisit në PSC ose DPPC do të thotë që gjuha kolektive bëhet një pikë referimi në koordinimin e brendshëm. Dokumentet e bazuara në konsensus mund të përdoren për të justifikuar kompromiset kombëtare, duke ndikuar gradualisht në planifikim, skenarë, nivele gatishmërie ose korniza buxhetore edhe pa ndryshime formale në ligj ose doktrinë. Në këtë mënyrë, akomodimi i jashtëm procedural mund të zhvendosë në mënyrë indirekte pikat kombëtare të referencës.

Ky efekt nuk është as automatik dhe as i pakufizuar. Në BE, mekanizmat e diferencimit – siç janë abstenimi konstruktiv, pjesëmarrja e diferencuar ose efektet ligjore – lejojnë që konsensusi të ndahet nga politika kombëtare. Në NATO, planifikimi operacional, gjenerimi i forcave dhe ushtrimet e ekspozojnë më shpejt lirimin e tepërt, duke shërbyer një funksion korrigjues. Pikat kryesore të vetos kombëtare mbeten gjithashtu, siç janë mbikëqyrja parlamentare, kufizimet kushtetuese dhe vendimet buxhetore, të cilat shtrihen përtej mundësive të proceseve të PSC dhe DPPC.

Si rezultat, zbutja procedurale e pozicioneve në PSC ose DPPC mund të dobësojë, gjatë cikleve të njëpasnjëshme, sinjalizimin e kufizimeve dhe të gjenerojë supozime të varura që deri në një farë mase mund të zvogëlojnë qëndrueshmërinë e planifikimit të mbrojtjes kolektive. Këto supozime mund të kalojnë më pas përmes modeleve të mbrojtjes kombëtare, për shembull përmes planifikimit, edhe pa ndryshim formal të politikave. Ky është një rrezik i zhvendosjes graduale në vend të degradimit të pashmangshëm të politikës së mbrojtjes, të kufizuar nga mekanizmat kombëtarë të kontrollit dhe sythet e reagimit.

Marrëdhëniet midis strukturave politiko-ushtarake në BE dhe NATO

Në Bashkimin Evropian, marrëdhënia midis PSC-së dhe Komitetit Ushtarak të BE-së (EUMC) bazohet në parimin e mbikëqyrjes politike të vendimeve ushtarake, jo të bashkë-vendimit. PSC, si organi më i lartë i përhershëm i Këshillit për sigurinë dhe mbrojtjen, është përgjegjës për drejtimin strategjik dhe kontrollin politik. EUMC, i përbërë nga Shefat e Mbrojtjes të shteteve anëtare (të përfaqësuar çdo ditë nga përfaqësuesit e tyre ushtarakë), shërben si organi më i lartë ushtarak i BE-së, por nuk ka kompetenca vendimmarrëse.

Në praktikë, PSC përgatit dhe koordinon vendimet politike të miratuara zyrtarisht nga Këshilli i BE-së, ndërsa EUMC i përkthen ato në terma ushtarakë. Roli i EUMC-së është këshillues – vlerësimi i rrezikut dhe udhëzimet ushtarake – por as nuk miraton dhe as nuk bllokon vendimet politike. Mbi këtë bazë, Shtabi Ushtarak i BE-së (EUMS) zhvillon koncepte, plane dhe rrjedha veprimi konkrete operacionale. Funksionon një lak reagimi: EUMC informon PSC-në për kufizimet ushtarake, rreziqet dhe pasojat e planifikimit, të cilat mund të çojnë në përshtatje të objektivave politike. Në fund të fundit, PSC përcakton “çfarë” dhe “pse”, ndërsa EUMC dhe EUMS specifikojnë “si”. Marrëdhënia është hierarkike. Ushtria mbetet e varur nga autoriteti politik, duke ruajtur një funksion të përhershëm këshillues.

Në NATO, në të kundërt, marrëdhënia midis DPPC-së dhe Komitetit Ushtarak (MC) të NATO-s është paralele dhe plotësuese. DPPC, organi kyç politik i Aleancës për politikën e mbrojtjes, planifikimin e aftësive dhe implikimet strategjike, formëson kornizën e planifikimit politik. Është përgjegjës për objektivat politike, koherencën e politikave kombëtare të mbrojtjes, kornizat e parandalimit dhe mbrojtjes, si dhe implikimet buxhetore dhe industriale. Nuk lëshon urdhra ushtarakë dhe nuk kryen operacione.

Komiteti i Mbrojtjes, organi më i lartë ushtarak i NATO-s, përbëhet nga Shefat e Mbrojtjes të shteteve anëtare ose përfaqësuesit e tyre ushtarakë. Ai ofron këshilla kolektive ushtarake për Këshillin e Veriut dhe i përkthen vendimet politike në udhëzime për strukturat komanduese të NATO-s. Komiteti i Mbrojtjes nuk është në varësi të Komitetit të Mbrojtjes së Shteteve të Bashkuara (DPPC) dhe nuk miraton vendimet e tij, ashtu si DPPC nuk ndërhyn në rekomandimet ushtarake të Komitetit të Mbrojtjes së Shteteve të Bashkuara (MC). Këshilli i Veriut integron kontributin e të dy komiteteve në vendimet detyruese të Aleancës.

Procesi i vendimmarrjes së NATO-s bazohet në reagime të vazhdueshme. Puna e DPPC-së mbi objektivat e aftësive, supozimet e planifikimit dhe prioritetet afatgjata formësohet nga analizat e MC-së, ndërsa rekomandimet e MC-së udhëhiqen dhe kufizohen nga vendimet politike të DPPC-së të miratuara nga NAC. Ndryshe nga BE-ja, ku PSC-ja ushtron kontroll të drejtpërdrejtë politik mbi vendimet ushtarake, NATO mbështetet në mbikëqyrjen kolektive civile dhe bashkëpunimin paralel politiko-ushtarak.

Si rezultat, në BE marrëdhënia është hierarkike – politika mbikëqyr ushtrinë – ndërsa në NATO është plotësuese dhe reciprokisht korrigjuese. Politika dhe ushtria veprojnë paralelisht, me Këshillin e Veriut që integron të dy dimensionet në vendimet e Aleancës.

Siguria si proces apo si iluzion?

Nga buron zhgënjimi i shprehur shpesh me Bashkimin Evropian dhe NATO-n? A dështojnë këto organizata, apo zbatojnë vazhdimisht një model të “sigurisë si proces”? Brenda PSC-së dhe DPPC-së, a i zëvendëson gjithnjë e më shumë konsensusi vendimet reale, a i zëvendëson kompromisi angazhimet dhe a i lë vendin mandateve procedurave?

PSC dhe DPPC, ashtu si PESCO ose NDPP, funksionojnë si mekanizma të asimilimit të politikave. Ato thithin qëndrimet kombëtare dhe prodhojnë rezultate kolektive “po, por…”. Ato sigurojnë vazhdimësi procedurale dhe stabilitet institucional, por në të njëjtën kohë inkurajojnë hollimin e vendimeve, relativizimin e përgjegjësisë dhe devijimin strategjik. Në fund të fundit, përgjegjësia zhduket në “dokumente me rrezik minimal”.

Paradoksi është se konsensusi është njëkohësisht një forcë dhe një dobësi. Ai e lidh komunitetin së bashku, por shpesh ngadalëson reagimin dhe dobëson sinjalet paralajmëruese. Megjithatë, në situata krize, ai mund të veprojë si katalizator për veprim. A pushon siguria, si rezultat, të jetë një kompetencë e vërtetë dhe të bëhet thjesht një proces i vazhdueshëm?

Bashkimi Evropian dhe NATO ka shumë të ngjarë të mbijetojnë. Procedurat do të funksionojnë, dokumentet do të qarkullojnë dhe filtrat e vendimmarrjes do të funksionojnë.

Megjithatë, pyetja mbetet nëse kjo do të jetë e mjaftueshme. A mund ta zëvendësojë efikasiteti procedural efektivitetin strategjik, apo thjesht do të na bëjë analistë gjithnjë e më të mirë të pafuqisë sonë?

The Geo Post